Los cambios que se exploran para el mecanismo de consulta indígena

Hernán Vargas Santander, Qué Pasa Minería.-

A fines de septiembre, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) cumplió seis años desde que fuera ratificado por Chile. “Cumpleaños” de la norma -que exige la consulta a los pueblos indígenas de los actos administrativos del Estado susceptibles de afectarles directamente- que se da en medio de una fuerte discusión sobre el éxito o no de su aplicación, en especial para los proyectos de inversión. Si bien el nuevo Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que comenzó a regir en diciembre de 2013, recoge sus exigencias, los privados todavía alegan incertidumbre, y al interior del gobierno se estudia un rediseño total. Lo más radical sería quitarle al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) la responsabilidad de ejecutar la consulta. Fuentes de gobierno señalan que si bien no hay una decisión tomada, esta posibilidad fue recogida para su análisis por diversos ministerios, como Minería, Energía y Desarrollo Social.

La solicitud de revisión provino de los propios pueblos originarios, en donde algunos de sus representantes han declarado como ilegítimo el reglamento del SEIA. Pero también se suma el análisis de que el SEA está sobreexigido y son varios los que argumentan que ante un aumento en el número de proyectos que requieren de la consulta indígena, sumado a lo complejo de ésta, el Servicio no dará abasto.

Por eso, aunque de manera muy preliminar, se ha debatido entre los ministerios técnicos la opción de crear un organismo que se aboque exclusivamente a la consulta, proponiéndose que Desarrollo Social sea el encargado de su implementación. Cabe recordar que es esta cartera la que lleva adelante la consulta a pueblos originarios sobre la creación del Ministerio de Asuntos Indígenas y del Consejo o los Consejos de Pueblos Indígenas.

En paralelo, comentan fuentes conocedoras del proceso, para efectos de proyectos de inversión, el Ministerio de Energía, junto con la Conadi y el SEA, trabajaban una guía de aplicación del Convenio 169 para clarificar las dudas no resueltas en el reglamento del SEIA para aplicar la consulta.

Personeros de gobierno reconocen que las eventuales modificaciones a la ejecución de las consultas indígenas están todavía en debate. Esto, por ejemplo, hizo que las relaciones con el mundo indígena fueran apenas abordadas en la Agenda de Energía elaborada por el ministerio liderado por Máximo Pacheco, ya que esperarían una definición más integral sobre este punto.

De todas formas, dicen al interior del Ejecutivo, ministerios como Energía y Minería se reúnen periódicamente con las distintas carteras para abordar este tema, tanto en el trabajo de política pública como incorporando las situaciones coyunturales.

La consulta al día de hoy

En la actualidad, el SEA suma 26 procesos de consulta indígena a nivel nacional. Su director ejecutivo, Jorge Troncoso, comenta que 11 están en desarrollo, otros 11 partirán en el corto plazo y cuatro de ellos ya están cerrados.

A grandes rasgos, los proyectos energéticos son los que acaparan el proceso (75%), seguidos por la minería (15%). En este último sector, hay dos consutas que terminaron -Paguanta en Tarapacá y El Morro en Atacama- y otras dos que están realizándose (RT Sulfuros y Cerro Colorado).

Troncoso reconoce que no son procesos sencillos, en donde la confianza con las comunidades es fundamental y requieren de un importante despliegue del Servicio que, por ejemplo, en los últimos procesos ha calculado hasta cuántos kilómetros han recorrido sun funcionarios para ejecutar la consulta. “En general, son procesos complejos (…) primero por el despliegue de profesionales y el despliegue logístico a realizar, porque las comunidades están dispersas en el territorio, por lo tanto, es importante hacer una buena planificación y contar con los medios logísticos necesarios para poder acceder a las distintas comunidades”, dice.

Tampoco es fácil alcanzar acuerdos con los pueblos indígenas sobre las medidas con que los proyectos de inversión se hacen cargo de sus impactos. “El ideal es poder, una vez que concluyen estos procesos de consulta, llegar a un acuerdo con las comunidades. No siempre ha sido así. No siempre todas las comunidades han participado de estos procesos y no siempre hemos concluido en acuerdos. Pero, sin perjuicio de ello, uno tiene que tender a actuar de buena fe, generando un proceso informado, libre, transparente y que se desarrolle con los antecedentes, con la información necesaria y con los representantes de las comunidades”, sostiene el director ejecutivo del SEA.

Añade que hoy el proceso de consulta es mucho más claro que antes para los inversionistas, aunque al preguntarle sobre eventuales cambios o modificaciones producto de la consulta que lleva Desarrollo Social, responde que introducir mejoras siempre es beneficioso. “Siempre es perfectible lo que uno hace y los procesos que uno lleva adelante, a mí no me cabe ninguna duda que la experiencia que nosotros hemos hecho, que es una experiencia muy breve, es absolutamente perfectible, nosotros hemos ido mejorando nuestros procesos en la medida en que hemos ido haciendo aprendizaje, no me cabe ninguna duda que una discusión como la que se está llevando sobre la consulta indígena en general puede contribuir a perfeccionar la que nosotros hacemos, en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”, sostiene.

A la fecha, cuantro consultas indígenas para proyectos de inversión han sido terminadas, mientras que otras 11 están en desarrollo.

La mirada de los expertos

En general, los cosultores y expertos en temas indígenas hacen un análisis crítico de lo que ha sido la ejecución de la consulta que considera las exigencias del Convenio 169.

“De la aplicación de este mecanismo en los últimos años, en el contexto de la evaluación ambiental de proyectos, se concluye que aún es un procedimiento que genera muchas incertidumbres. Estas incertidumbres se asocian, en términos generales, a que no se cuenta con una normativa o procedimiento que dé adecuadas garantías a las partes involucradas y que se termine judicializando el proceso. Producto de ello, se ha entorpecido la evaluación ambiental, generándose exigencias adicionales que retrasan las decisiones de inversión o de inicio de las actividades preoperacionales de algunos proyectos”, dice el gerente ambiental de Gisma, Hans Willumsen.

Para el socio del Grupo Alianza Andrés Devoto, la consulta se transformó en un tema, especialmente para las mineras. “La necesidad de identificar y conocer a las comunidades indígenas presentes en las áreas de influencia de los proyectos, incluso desde etapas de exploración, es un tema que se ha ido profundizando en los últimos años, siendo incorporado efectivamente como un aspecto más dentro de la planificación de los proyectos. Es efectivamente un tema, ya no percibido como un capítulo más de un EIA, sino como un elemento relevante que permite avanzar hacia la obtención de la llamada ‘licencia social’”.

Con el fin de mejorar estos procesos, el Ministerio de Minería también estaría llevando adelante la elaboración de un mapa, donde se entrecruzarían los proyectos con las comunidades actualmente vigentes.